La Regione notifica al Comune di Spoltore l’avvio della legge 206/2016

La Regione Abruzzo ha notificato al Comune di Spoltore l’avvio del procedimento volto all’approvazione del progetto di legge 206/2016 sull’Istituzione del Comune di Nuova Pescara. Un passaggio formale obbligatorio, come il passaggio nei rispettivi consigli comunali, che però sta destando parecchie perplessità come rivelato dalle recenti dichiarazioni del primo cittadino di Montesilvano Francesco Maragno, ma anche da parte del sindaco di Spoltore Luciano Di Lorito.

Di seguito la nota di riscontro inviata all’ufficio legislativo del massimo Ente regionale:

“Mi riferisco alla nota in data 31 ottobre 2017, assunta al protocollo di questo ente in data 2 novembre 2017 al n. 33994. Mi preme innanzitutto sottolineare che il processo di fusione, così come disciplinato dal disegno di legge regionale prefigura una forma di accorpamento inedita nell’esperienza di altre regioni. La comparazione con le leggi regionali che hanno istituto nuovi comuni risultati da fusioni rivelano innanzitutto che i fenomeni di accorpamento concernono comuni di classe demografica ridotta, in continuo decremento per flussi migratori costanti. Si tratta di un fenomeno nel quale l’entificazione  di un nuovo soggetto pubblico risponde ai criteri razionali, di immediata evidenza.

È ben più consistente, rispetto a Comuni microscopici, la consistenza demografica dei comuni di Pescara, Montesilvano, Spoltore: il congegno della fusione risponde in questo caso ad un ambizioso disegno di conurbazione, ed ai problemi molto complessi, generati dall’obiettivo da raggiungere, corrispondono le soluzioni indicate nel DDL, di difficile lettura, anche in considerazione dell’originalità della situazione. Sarebbe stato necessario – più che opportuno – assegnare agli enti esponenziali delle comunità residenti nel territorio, corrispondenti all’agglomerato nel quale ab origine si è sviluppata la vita politica della collettività locale, un termine ben più ampio per interloquire adeguatamente su un progetto di legge che interferirà fin dal momento nel quale il testo sarà promulgato, acquistando forza e valore di legge, sull’assetto istituzionale degli enti che verranno estinti successivamente, a far data dal 1° gennaio 2019.
Oltre al fatto che vengono compattate all’interno di un unico involucro istituzionale comunità di ragguardevoli dimensioni che, dal punto di vista storico e naturalistico, sono state sempre riconosciute quali enti territoriali, l’esperienza legislativa regionale, misurata su base comparativa,  rivela che le leggi istitutive non prevedono una regolamentazione intertemporale con la quale si anticipino gli assetti organizzativi futuri tra l’entrata in vigore del provvedimento e la decorrenza dell’istituzione del nuovo comune (si veda Legge Regionale Toscana, 10 giugno 2016 n. 35; Legge Regionale Liguria, 2 agosto 2017 n. 21, Legge Regionale Piemonte, 5 aprile 2017 n. 4).

Alla luce di questa premessa di carattere generale, e nella consapevolezza che la tempistica così ristretta depotenzia l’apporto partecipativo dei comuni ad un processo di riorganizzazione diretto a cancellare – dal punto di vista istituzionale – i caratteri distintivi di agglomerati locali storicamente radicati sul territorio da tempo immemorabile (come accade per il Comune di Spoltore in particolare), formulo alcune brevi considerazioni che potrebbero essere utilizzate per emendare auspicabilmente il disegno di legge.

Per mero scrupolo premetto che il mio apporto collaborativo non implica una sorta di ratifica di legittimità, peraltro non ipotizzabile per la rilevanza pubblicistica della materia, della scelta sottesa al disegno di legge regionale: si tratta infatti di considerazioni che si muovono anche nell’area della convenienza e dell’opportunità.

Ritengo innanzitutto che le funzioni attribuite al comitato per la fusione, in ordine alla definizione del programma generale per la fusione siano troppo estese: tale programma deve contenere la disciplina della “graduale creazione di forme di collaborazione, quali l’esercizio associato  di funzioni con la gestione associata di servizi essenziali tra i comuni coinvolti, ai sensi dell’art. 9”. Ritengo infatti che l’esercizio associato di funzioni o la gestione associata di servizi essenziali tra i comuni coinvolti, fino al momento in cui decorrerà l’istituzione del Comune di Nuova Pescara, si traduca in uno strumento che priva ante tempus i consigli comunali delle funzioni inerenti alle materie di fondamentale rilevanza sul piano programmatico che non possono essere sottratte alla sfera di attribuzioni del consesso, in relazione al principio cardinale secondo cui nel diritto pubblico il riparto  di competenze è inderogabile.

Spetta invero al Consiglio l’approvazione delle convenzioni tra i comuni e tra i comuni e provincia, la costituzione e la modificazione di forme associative, l’organizzazione dei pubblici servizi, e tali materie si collocano all’interno dell’ampio catalogo che il testo unico degli enti locali riserva all’assise civica.

Non ritengo inoltre che l’approvazione del programma generale da parte dei consigli comunali valga a recuperare il principio secondo cui la disciplina dell’esercizio associato di funzioni o la gestione associata di servizi essenziali tra i comuni coinvolti si radica presso il Consiglio Comunale.

Invero, la circostanza che il programma generale debba essere approvato, peraltro in un arco temporale di appena 30 giorni, dai consigli comunali coinvolti, in difetto di preventive interlocuzioni riguardanti il suo processo di formazione, si pone in contrasto con un principio di partecipazione, che andrebbe esaltato nella gestazione di una epocale riforma unificatrice.

La condivisione del programma dovrebbe avere una struttura bifasica e dal punto di vista dei contenuti, il documento in rassegna dovrebbe essere limitato a disegnare l’architettura istituzionale dell’ente di nuova formazione, eliminando qualsiasi ipotesi impervia di eterodirezione dei Comuni, nei quali le prerogative dei consigli comunali, che devono rimanere invece rigorosamente incardinate presso gli organi collegiali fino all’effettiva istituzione del Comune di Nuova Pescara, sarebbero loro sottratte anticipatamente. Il comitato per la fusione dovrebbe perciò, a mio avviso, elaborare il programma generale per la fusione, definendo il modello organizzativo del nuovo Comune, e la dotazione organica del personale, utilizzando i flussi informativi provenienti dagli uffici. Il programma potrebbe essere quindi sottoposto ai consigli comunali coinvolti, i quali dovrebbero disporre di un termine adeguato per proporre le loro osservazioni sul documento; vagliate tali osservazioni entro un ulteriore termine, il comitato dovrebbe proporre il testo rimodulato ai consigli che potrebbero motivatamente recepirlo o respingerlo. In tal modo l’assise civica non sarebbe chiamata a  decidere immediatamente in ordine ad una soluzione precostituita, che la porrebbe di fronte al drammatico aut aut: di approvare o respingere il programma senza poter suggerire alcun emendamento.

Né potrebbe affermarsi che l’assemblea costitutiva abbia i poteri per poter modificare il programma: all’assemblea costitutiva spetta infatti la limitata funzione di coordinare e sviluppare il procedimento per la fusione, in attuazione delle previsioni del programma generale medesimo del quale lo stesso comma 3 dell’art. 5 conferma dunque la struttura rigida e non modificabile da parte dei consessi comunali o di organi che ne costituiscano la sintesi.

Bisognerebbe peraltro chiarire, in rapporto all’art. 6 secondo cui l’assemblea costitutiva elabora una proposta di statuto provvisorio, delineando dunque l’intelaiatura delle regole fondamentali per la vita del futuro ente, quali siano i rapporti tra le “modalità del procedimento di fusione” e l’oggetto dello statuto provvisorio, escludendo con una più precisa indicazione del concetto di “modalità”  possibili sovrapposizioni con il contenuto necessario della proposta statutaria.
Ritengo inoltre che i settori di intervento, tra i quali spicca la pianificazione territoriale e urbanistica, non possano essere devoluti al programma generale per la fusione, che rivela qui l’attitudine a dilatare il campo di estensione dei  meccanismi aggregativi a discapito dell’autonomia degli enti interessati dal processo di fusione ed attivi fino al momento in cui quest’ultimo non abbia effettivamente luogo.

Rilevo in particolare che, nella materia della pianificazione territoriale ed urbanistica, sia da condividere l’impostazione dell’art. 1 c. 124 lett. a) della legge 56/2014, secondo cui “tutti gli atti normativi, i piani, i regolamenti, gli strumenti urbanistici e i bilanci dei comuni oggetto della fusione vigenti alla data di estinzione dei comuni, restano in vigore con riferimento agli ambiti territoriali e alla relativa popolazione dei comuni che li hanno approvati, fino alla data di entrata in vigore dei corrispondenti atti del commissario o degli organi del nuovo comune”.

Ritengo cioè che il programma generale per la fusione non possa contemplare legittimamente la possibilità astratta che organismi di coordinamento, allo stato non identificabili neppure sommariamente, possano essere investiti del potere straordinario di compiere scelte eversive incidenti sulla pianificazione territoriale e urbanistica esistente, tradotte in una complessa strumentazione nella quale si stratificano scelte discrezionali e ponderate nel corso del lungo arco temporale nel quale si articola usualmente la vicenda formativa degli atti di governo del territorio.
La pianificazione territoriale ed urbanistica, piuttosto che le grandi infrastrutture, il trasporto pubblico locale, l’approvvigionamento energetico, la promozione turistica, ecc., devono rimanere intatti (secondo il modello privilegiato del legislatore statale che – a mio sommesso parere – è certamente più razionale) fino all’approvazione di nuovi strumenti di programmazione da parte dei nuovi organi deliberanti.

Destano inoltre perplessità sia di carattere generale, sia relativa alle peculiarità del Comune di Spoltore, le seguenti questioni.

–    Realizzazione di un unico strumento contabile e di pianificazione economico – finanziaria, l’allineamento dei bilanci degli Enti coinvolti nel progetto in argomento dovrà necessariamente tener conto della delicata situazione dei Comuni di Pescara e di Montesilvano, la quale potrebbe determinare una condivisione delle criticità contabili di cui soffrono i citati Enti Locali, a discapito delle virtuosità afferenti al bilancio del Comune di Spoltore; e provocare un innalzamento delle aliquote tributarie e delle tariffe dei servizi a domanda individuale.

–    Gestione rifiuti: a giugno è scaduto il contratto di servizio con la società che si occupa della gestione del ciclo dei rifiuti. Attualmente il servizio è gestito in regime di “prorogatio” nelle more dell’espletamento di una procedura di evidenza pubblica di rilevanza comunitaria, atteso che il valore a base d’asta, comprensivo di oneri per la sicurezza, è di €9.360.000. A tal proposito non appare superfluo rammentare che  la Regione Abruzzo ha provveduto in attuazione delle disposizioni di cui all’art. 2, comma 186 – bis, della legge n. 191/09 e s.m..i., a riformare la governance dei servizi di gestione integrata dei rifiuti urbani. In particolare con la L.R. 21.10.2013, n. 36 (BURA n. 40 Ordinario del 06.11.2013) si è intervenuto sulla ridefinizione territoriale degli Ambiti Territoriali Ottimali attualmente individuati dall’art. 14 della L.R. 45/07 e s.m.i., che ha modificato una prima impostazione che era stata ipotizzata con n. 4 ATO coincidenti ciascuno con l’ambito territoriale delle Province di Chieti, L’Aquila, Pescara e Teramo, sostituendolo con un unico Ambito Territoriale Ottimale coincidente con l’intero territorio regionale denominato: ATO Abruzzo e prevedendo l’istituzione di un’unica “Autorità per la gestione integrata dei rifiuti urbani”, denominata: AGIR. Dal momento che la realizzazione concreta della predetta Autorità sarebbe imminente, risulta inevitabile l’inserimento nel bando e nel capitolato di una clausola che preveda la risoluzione anticipata del contratto d’appalto qualora l’AGIR assumerà le competenze operative riconosciute dalla citata legge istitutiva. La suindicata clausola risolutiva potrebbe rendere meno allettante la partecipazione alla gara in oggetto, in considerazione delle ingenti spese di investimento in materiali e mezzi che dovrà sostenere la ditta vincitrice. Ci si chiede, quindi, in vista della realizzazione della “Grande Pescara”, quale ruolo ricoprirà questo Ente di nuova istituzione rispetto ad una procedura delicata ed impegnativa quale quella più sopra tratteggiata; se risulta opportuno, allora, inserire un’ulteriore clausola che preveda l’istituzione della “Grande Pescara” e quale tenore dovrà avere senza incorrere in responsabilità di varia natura.

–    Servizi alla Persona/ Servizi Sociali d’Ambito: il Comune di Spoltore, a decorrere dal mese di luglio di quest’anno, sta esercitando le funzioni di Comune capofila dell’Ente d’Ambito Metropolitano denominato ECAD 16. Tralasciando di approfondire i notevoli aspetti problematici afferenti alla fase di avvio dell’organizzazione dei servizi in favore dei Comuni aderenti, si manifestano perplessità in ordine alla possibilità di conciliare, con riguardo sia all’elemento territoriale sia alle competenze, il ruolo di capofila del Comune di Spoltore nell’ECAD 16 con il ruolo che andrà ad assumere la futura “Grande Pescara”, il cui ambito territoriale non coincide con l’ambito dell’ECAD 16, dal momento che rimarrebbero fuori dal suddetto ambito i Comuni di Pescara e di Montesilvano.

–    Una chiosa finale, riferita ancora una volta agli strumenti di pianificazione urbanistica: al fine di integrare la pianificazione urbanistica si dovranno affrontare problematiche di varia natura, legate, tra l’altro, anche a peculiarità territoriali che generano esigenze diverse e la cui analisi meriterebbe una trattazione a parte. In questa sede ci si limita ad esprimere forti perplessità in merito ad un poco chiaro programma di realizzazione di infrastrutture nel territorio della “Grande Pescara” (se non forse con riguardo all’ubicazione del Nuovo Stadio che dovrebbe sorgere nei pressi di quello vecchio…) e che non sembra garantire, almeno in questa fase, un adeguata valorizzazione delle notevoli potenzialità del territorio di Spoltore.

Colgo l’occasione per porgere i miei più cordiali saluti.

Il Sindaco
Luciano Di Lorito”

Ricordiamo che questo percorso, compreso lo scioglimento dei comuni indicati nel progetto di costituzione della 19/esima città metropolitana d’Italia, dovrà realizzarsi entro il 1 gennaio 2019.

Una cartina geografica della Nuova Pescara

Sn.it

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